כמו כמעט כמו כל דבר רע בישראל, הבעיה מתחילה בשמעון פרס. ב-1985, כשישראל החלה להתאושש מהסחרור האינפלציוני שהביאה עמה ממשלת הליכוד הקודמת, הגישו פרס ושר האוצר מודעי את חוק ההסדרים. החוק הזה הפקיע למעשה מידי הכנסת את השליטה בתקציב, והעביר אותה בפועל לפקידי האוצר; הוא הפך את אחד משלושת התפקידים החשובים ביותר של הפרלמנט – העברת תקציב; האחרים הם דיון בשאלות של מלחמה ושלום ופיקוח על פעילות הממשלה – לבלתי ניתן לביצוע. חוק ההסדרים נכתב, במכוון, באופן בלתי מובן למי שאיננו פקיד אוצר. (זה לא שטיק חדש במיוחד: קאטו הצעיר קנה לעצמו תהילה מוקדמת כשאילץ את פקידי האוצר של רומא להפסיק את המנהג הנפסד הזה ולכתוב בשפה שבני הרפובליקה יכלו להבין). מאוחר יותר, על ידי שתילת פקידים משלו במשרדי הממשלה השונים – החשבים – ייקח האוצר לעצמו חלק ניכר מסמכויות השרים.

הכנסת מאבדת בעקביות מכוחותיה לטובת הממשלה, מבלי שהיא משקיעה מאמץ ניכר במאבק לכך. הממשלות הגדולות של 13 השנים האחרונות, מאז שריסק אהוד ברק את חוק יסוד: הממשלה וניפח את ממשלתו כדי להשיג רווח פוליטי קצר מועד (כמו כל חישוביו, זה היה חישוב סרק; הוא היה קצר הימים שבראשי הממשלה שלנו), טשטשו עוד יותר את ההבדל שבין הכנסת ובין הממשלה. כשרבע מהכנסת גם בממשלה, הכנסת נראית כמין ספח שמטרתו לשרת את הממשלה – ולא כגוף שאמור לפקח על פעולותיה.

בשנים האחרונות, משתמשת הממשלה בוועדת השרים לענייני חקיקה ככלי ניגוח להעברת ההצעות שלה. מה שעובר בוועדת השרים לחקיקה, עובר – כמעט בלי יוצא מן הכלל – את הכנסת, ומה שמופל בה, נופל גם בכנסת. במידה רבה, הכנסת הפכה לחותמת גומי של וועדת השרים לענייני חקיקה.

היום העביר ראש הממשלה נתניהו – שבגלל גודלה של ממשלתו הקים גוף חסר סמכויות חוקיות בשם "השמיניה" שבכל זאת מקבל החלטות גורליות – שורה של שינויים בצורת העבודה של הממשלה. השינויים הללו מעבירים לראש הממשלה סמכויות רחבות הרבה יותר מכפי שהיו לו עד כה.

בפועל, ראש הממשלה מקבל שליטה בסדר היום של הממשלה (ראו כאן – זהירות, מסמך – עמ' 6). הוא יכול להחליט על מה הממשלה תצביע ועל מה לא. הוא גם יחליט (עמ' 8, סעיף שמיני) אם השרים יהיו מוכנים לישיבה: השרים אמורים לקבל מידע על הנושאים עליהם הם אמורים להצביע 48 שעות מראש – אלא אם ראש הממשלה החליט אחרת "בגלל סודיות המסמכים או בגלל דחיפות העניין." במסגרת צמצום סמכויות הכנסת, סעיף 9 להצעת התנהלות הממשלה החדשה קובע שניתן להסתיר אמנות בינלאומיות מהכנסת "מטעמי דחיפות או סודיות." דיפלומטיה חשאית נוסח ערב מלחמת העולם הראשונה, חזרנו אליך שנית. כל נושא סדר היום בישיבת הממשלה מתומצת בסעיף 10 הנפלא, "ראש הממשלה רשאי להרשות, לפי הצורך, חריגה מהוראות פרק זה, כולן או מקצתן." כלומר, העברנו תקנה, אבל ראש הממשלה רשאי לגלגל ולעשן אותה כשבא לו.

ההחלטות החדשות מאפשרות לראש הממשלה לשבור את כוחם של שריו: סעיף 13 (ג') מאפשר לו למנוע הגעת מומחה למרות בקשת שר; אם שר ביקש לדחות דיון בנושא מסוים, ראש הממשלה יכול (15ב') להתעלם מהבקשה; ראש הממשלה יכול להחליט להעביר החלטה – אם הגיע למסקנה שההסתייגויות נגדה כבר הוסרו – גם בלי הצבעה (17ב'); הוא יכול להחליט למנוע משרים נעדרים שלא מינו לעצמם מראש ממלא מקום להצביע (17ג') – בניגוד למסורת של שנים, שבה השר היה משאיר פתק מראש עם הצבעתו. כלומר, ראש הממשלה מקבל סמכות מניפולציה מרשימה מאד על החלטות הממשלה. ברצותו, קולות ייספרו; ברצותו, יושתקו.

לראש הממשלה מוקנות הרבה סמכויות חדשות. הוא יכול להורות ליו"ר ועדת שרים לא לדון בנושא מסוים או לדחות את הדיון בו (26ב'); הוא יכול (30) להפוך ליו"ר של כל ועדת שרים ככל העולה על רצונו, או סתם להשתתף בדיון ולהצביע בו – ולהטות בכך את ההצבעה; הוא יקבע את סדר היום של ועדת השרים לבטחון לאומי (47); הפרוטוקול של הוועדה יהיה סודי, אלא אם ראש הממשלה החליט אחרת (50ג') – סמכות נהדרת לבצע הדלפות חוקיות; שרים שירצו לדעת על מה לעזאזל דנה הוועדה הזו, יצטרכו לשכנע את ראש הממשלה לתת להם לעיין בפרוטוקול (50ב').

אולי הבעייתיות הגדולה ביותר גלומה בסעיף 18, "החלטה שלא כישיבת ממשלה." היא מאפשרת לראש הממשלה לעשות משאל טלפוני בפרק זמן שתלוי לגמרי בהחלטתו בנושא "דחוף." אם אחד השרים דורש לדון בנושא בישיבת ממשלה רגילה, ראש הממשלה יכול פשוט להתעלם מהדרישה. אם הוא הצליח לקושש רוב – שוב, הוא מוסמך להאריך או לקצר את משך המשאל הטלפוני כרצונו – הדבר ייחשב להחלטת ממשלה.

הסעיף הזה מנטרל את כל הרעיון של ישיבת ממשלה, שמטרתה קבלת החלטה קולקטיבית. השרים לא יכולים בפועל להתדיין זה עם זה; הם יכולים, במאמץ, להרים טלפונים דחופים אלה עם אלה, אבל למעשה הם צריכים להשיב לשאלת כן-או-לא של ראש הממשלה בלי יכולת ההיוועצות של ממשלה. הממשלה הישראלית בנויה על התפיסה של החלטה קולקטיבית, שכל השרים אחראים לה; יש בכך תפיסה של כובד ראש, של שרים שלא יתנו לראש הממשלה לגרור אותם להחלטה מסוכנת ואימפולסיבית משום שגם הם, ולא רק הוא, אחראים לה. לפעמים המערכת הזו עובדת (אריה דרעי בלם, כמעט לבד, את כניסתה של ישראל למלחמת המפרץ הראשונה, והתייצב מול ראש הממשלה ושר הבטחון), ולפעמים, עם דעיכת ערכה של הממשלה כגוף קולקטיבי, לא (ההצבעה המחפירה ערב היציאה למלחמת לבנון השניה; זכורים לרע חיימון "השפתיים" רמון ושמעון פרס, שהתנגד למלחמה אבל הצביע בעד כי אי אפשר לפגוע בראש הממשלה).

במערכת הישנה, ראש הממשלה היה primus inter pares, ראשון בין שווים; המערכת הנוכחית, שנתפרה למידותיו של נתניהו, מאפשרת לנתניהו לעקוף את ביטול חוק הבחירה הישירה ולהפוך אותו לנשיא-דמיקולו, מה שתמיד רצה להיות.

שינוי כזה בסדרי פעולה של ממשלה צריך לבוא בחקיקה ראשית, בשינוי של חוקי יסוד. יכול להיות שעם הכנסת הנוכחית, שמשמשת את נתניהו כחותמת גומי (כפי שקודמותיה שימשו את אולמרט ושרון, ורק את ברק הנבעך לא) השינוי הזה היה עובר, אבל נתניהו לא ניסה. למה לעורר דיון ציבורי, כשאפשר להעביר החלטת בזק בממשלה, שמרוקנת את חוק יסוד הממשלה מהרבה מאד ממשמעותו?

עכשיו תחשבו על התרחיש הבא: השעה שלוש לפנות בוקר. אתם שר. הטלפון מצרצר. על הקו ראש הממשלה. הוא מודיע לך שישראל חייבת לתקוף בתוך שלוש שעות באיראן ושלשם כך הוא צריך ממך החלטה תוך חצי שעה. שר הבטחון תומך בהתקפה, הוא אומר. לא, הוא לא יכול לומר למה, אין זמן ובכל מקרה הנושא חסוי. כן או לא? יש לך חצי שעה.

הדבר ההגון לעשות במצב כזה הוא להתפטר. אין טעם לשמש כקישוט להחלטה שאין לך שום יכולת מעשית להשפיע עליה. ראש הממשלה ממילא לא חייב לספור את הצבעת הנגד שלך; הוא רק צריך לקושש מספיק שרים כדי לקבל רוב. חובתך הראשונה – שבועתך – היא לציבור, לא לראש הממשלה. מספיק התפטרויות, וראש הממשלה יבין שהלגיטימציה שלו לצאת למלחמה מחוררת פטאלית. אבל ספק אם יהיו די שרים שיעזו לעשות את המעשה הנכון ולחסל את הקריירה שלהם.

הכל תקין, הכל יש להניח גם חוקי, ועדיין מדובר כאן בפוטש שקט, בסוג – עם כל ההסתייגויות – של "חוק הסמכה". אין אפילו צורך לשרוף את הרייכסטאג; זה שלנו מתקפל בענווה ומגיש את אוזנו לרציעה.

הערה מנהלתית: שבוע התלאות של מעבר הדירה הסתיים, אם כי הפעם הוא היה מכביד מהרגיל, והבלוג שב לפעולה. אני רוצה להודות לכל האנשים שבאו לפסטיבל הקומיקס ואמרו לי שהם מעריכים את הכתיבה בבלוג. זה אחד הדברים שמחזקים אותי. וכמובן, מי שקורע את בגדיו ושם אפר על ראשו משום שעדיין אין לו עותק של "איך נפלו גיבורים," יוכל למצוא פרטים על רכישתו כאן.

(יוסי גורביץ)