למרות שבעל הבלוג הזה הוא עורך-דין, מצליח הבלוג לשמור מרחק מעיסוק בסוגיות משפטיות. פה ושם יש אמנם פוסט שנוגע בעניינים של חוק ומשפט, אך לרוב זה לא בנימה רצינית. אלא שלפני זמן מה פתחתי את חלוני, והנה – מהפיכה. האזרחים יוצאים לרחובות, עומדים על שלהם, לא מוכנים שימרחו אותם. "העם! דורש! פוסטים משפטיים!", הם קוראים, ומנופפים בידיהם בחוק הליכי תכנון ובנייה להאצת מגורים (הוראת שעה), שאתם אולי מכירים בשם "חוק הוד"לים" (זהירות, וורד). הושטתי ידי אל המסמך, קראתיו, וחשכו עיני. אכן, חוק רע. אתם אפילו לא יודעים עד כמה.

-=-

כמו שאתם בוודאי יודעים, ראש הממשלה שלכם מציג את חוק הוד"לים כחלק חשוב מאוד מהפתרונות שהוא חושב שיכולים לתת תשובה לבעיות שעליהן מצביעה מחאת הדיור (שכבר מזמן איננה רק מחאת דיור, אבל בחרתי תגית לפני שניים-שלושה פוסטים, ואיתה אני תקוע). אלא שהחוק הזה לא נותן שום פתרון כזה, ולמעשה גלום בו סיכון לא קטן דווקא של החמרת המצב והעמקת שליטתם של בעלי ההון בשוק הנדל"ן. ואולי לא שמתם לב, אבל השליטה הזו היא אחד הדברים שכנגדם המחאה הנוכחית מכוונת.

-=-

על מנת שהדברים יהיו נהירים, נפתח את הפוסט הזה בכמה מושגים כלליים מדיני התכנון והבניה. זה יהיה קצת ארוך וקצת מייגע. תשמרו על ריכוז.

כשאדם המתעסק בתכנון מדבר על "תכנית", הוא מדבר על מסמך בעל מעמד משפטי מחייב (שמעמדו כשל חקיקת משנה), שהתקבל בפרוצדורה מסויימת על ידי מוסד תכנון (ועדה מקומית לתכנון ובניה, ועדה מחוזית לתכנון ובניה, המועצה הארצית לתכנון ובניה או, במקרים מסויימים, מליאת ממשלת ישראל). עיקר התכניות הן תכניות שמתאשרות על ידי ועדות מקומיות ומחוזיות, וכשאדבר על "תכנית" בחלק הזה של הפוסט , אדבר על תכניות שכאלה בלבד, ולא על אלו שצריכות את אישורם של מוסדות התכנון הגבוהים יותר.

תכנית קובעת מה ניתן לעשות בחלקת הקרקע שעליה היא חלה: האם זו קרקע שתשמש למגורים, לחקלאות, לתעשיה, למסחר, לשטחים ציבוריים פתוחים? האם זו קרקע שיהיה בה קצת מהכל? כמה בדיוק ניתן יהיה לבנות על הקרקע ובאלה מגבלות? מדובר, כמו שאפשר לנחש, בעסק רציני. לכן, הפרוצדורה הדרושה לאישורה של תכנית היא עסק רציני לא פחות, שלוקח לפעמים שנים. השלב הראשון הוא הגשתה של תכנית למוסד התכנון שמוסמך לדון בה ולאשרה. אחרי שתכנית מוגשת למוסד התכנון, יושבים אנשי המקצוע של אותו מוסד תכנון, בוחנים את התכנית ומעירים את הערותיהם, ומתחילה החלפת טיוטות בין מגיש התכנית לבין מוסד התכנון. כשנחה דעתו של מוסד התכנון כי התכנית ראויה, הוא מחליט האם לעבור לשלב הבא.

שלב זה הוא שלב ההפקדה. התכנית, הכוללת תשריט (שהוא הביטוי הגרפי של התכנית. מעין מפה) ותקנון (שהוא ההוראות המילוליות של התכנית), מופקדת במשרדי מוסד התכנון המוסמך לאשרה, והודעה על כך מפורסמת במספר דרכים: הודעה המפורסמת בילקוט הפרסומים (פרסום רשמי של המדינה ובו הודעות שעל פי דין כזה או אחר יש לפרסמן לציבור), מודעה בעיתונות (בדרך כלל זה מופיע בסמיכות למודעות האבל בעיתונים היומיים ועיתוני סוף השבוע. אתם מוזמנים לחפש) ושלטים המוצבים באזור בו מתעתדת לחול התכנית. ההודעות מפרטות את מטרותיה ועיקריה של התכנית, ומיידעת את הציבור כי ניתן להגיש התנגדויות לתכנית.

אחרי שהוגשו כל ההתנגדויות, יתכנס מוסד התכנון וידון בהן. המתנגדים יוזמנו לדיון ויעלו בו את טענותיהם. מגיש התכנית יתייחס לטענות וישיב להן. ואז יחליט מוסד התכנון האם לקבל את ההתנגדויות או לדחותן, והאם לאשר את התכנית או לדחותה. שלב זה של ההליך התכנוני הוא שלב חשוב מאוד. התפיסה המקובלת היא שעקרון שיתוף הציבור בהליכי התכנון הוא עקרון חשוב מאוד, ושופט בית המשפט העליון לשעבר, מישאל חשין, התייחס אליו כאל רכיב חשוב מאוד בדמוקרטיזציה של הליכי התכנון (בצוותא עם פומביות ההליך התכנוני). בתי משפט הנדרשים להכריע בעתירות שעניינן תכניות עשויים למצוא דרכים לתת הכשר לאלף ואחד פגמים שנפלו בהליך התכנוני. קבלתה של תכנית באופן שפגע בזכותו של הציבור לומר את דברו ביחס אליה אינה אחד מהפגמים הללו.

ומה קורה עם תכנית אחרי שהיא מאושרת? ובכן, היא מקבלת תוקף של "חיקוק". בלי להיכנס יותר מדי לשאלה "מהו חיקוק", אסתכן בפשטנות ואומר שהתכנית הופכת להיות חלק אינטגרלי מהמשפט הישראלי, בדומה לחוק (אך במעמד הירארכי נמוך משל חוק). אחת הסיבות שזה חשוב, היא שהכלל המשפטי הנוהג במשפט הישראלי הוא ששינויו או ביטולו של חיקוק יעשה באותו אופן שבו התקבל החיקוק מלכתחילה. ואכן, כשחוק התכנון והבניה מגדיר, ממש בתחילתו, מהי "תכנית" הוא מבהיר מפורשות כי תכנית היא כל מה שעבר את דרך החתחתים שתיארתי לפני כמה פסקאות, וכן כל שינוי, התליה או ביטול של תכנית.

ונקודה אחת אחרונה: זה שיש תכנית, לא אומר שאפשר לבנות. כדי להתחיל לבנות, צריך היתר בניה. התכנית קובעת הוראות כלליות, כגון גובה ומספר קומות מקסימלי, מרחקים מינימליים שיש לשמור בין הבניינים לבין גבולות המגרש בהם הם בנויים, אחוזי בניה ועוד. מה שהתכנית אינה עושה זה להראות בדיוק איך יראה כל בניין ובניין. בשביל זה יש היתרי בניה. אדם שרוצה לבנות על קרקע מגיש בקשה לועדה המקומית שבתחומה מצוייה הקרקע, ובבקשתו מציין בדיוק מה הוא רוצה לבנות, איפה יעמוד הבניין, כיצד הוא יראה, כיצד תבנה כל קומה וקומה וכו'. הועדה המקומית בודקת האם ההיתר הזה עומד בתנאים ובמגבלות של התכנית הרלוונטית, ואם נחה דעתו שכן – נותן את היתר הבניה.

מסובך, אני יודע. מסורבל, נכון. ביורוקרטי  להחריד, יטענו אחרים. אבל מאוד מאוד נחוץ.

ועכשיו אנחנו, סוף-כל-סוף, מגיעים אל חוק הוד"לים.

-=-

חוק הוד"לים נועד, על פי הצהרות מנסחיו, לסייע בפתרון משבר הדיור שהתרגש על מדינת ישראל. החוק אמור לאפשר אישור מהיר של תכניות לבניה של 200 יחידות דיור ומעלה על קרקעות שהן קרקעות מדינה, ובתנאי שתכניות אלו כוללות הוראות מפורטות מספיק כדי לגזור מהן היתרי בניה. כדי להבטיח את האישור המהיר הזה, קובע החוק לוחות זמנים קצרים במיוחד. לא אכנס כאן לכל פרטי לוח הזמנים, אבל הלכתי וספרתי והגעתי למסקנה שמרגע ההגשה ועד לרגע שהתכנית מתאשרת יכולים לעבור לכל היותר 376 ימים. היינו, שנה ו-11 יום. נשמע הרבה? לשם השוואה – בתכנית "רגילה", שאינה תכנית וד"ל, יש למוסד התכנון סמכות לחכות חצי שנה רק בין השלב שבו הוא מחליט להפקיד אותה ועד לשלב שבו הוא ממש מפקיד אותה. ועוד אפשר להאריך את התקופה הזו. וזה בלי לדבר על פרק הזמן שבין הגשת התכנית ועד הפקדתה. שלא לדבר על זה שהתנגדויות לתכנית רגילה עשויות להימשך חודשים, ואז ממתינים עוד חודשים למתן ההחלטה בהן. חוק הוד"לים מקצר משמעותית את התהליך שעד לאישור התכנית, וביבי טוען שזה יופי של דבר.

ועכשיו, יש לנו תכנית וד"לית מאושרת. היא חלק מהמשפט הישראלי. היא חיקוק. אפשר להוציא מכוחה היתר בניה ולרוץ לעבוד. ועל מנת להבטיח שאכן ירוצו ויתחילו לעבוד, קובע סעיף 27 לחוק הוד"לים שיש לממש תכנית וד"לית תוך שנתיים וחצי מיום שאושרה. זה טוב מאוד, תאמרו. אלא שאני, נודניק שכמותי, תוהה למה הכוונה ב"מימוש תכנית", אז אני חוקר את סעיף 27 קצת יותר לעומק, ומגלה ש"מימוש תכנית" זה ביצוע בפועל של 20% מהתשתיות הדרושות. תיאורטית, אם כן, אפשר לומר שתכנית מומשה אם אחרי שנתיים וחצי לא נבנתה ולא יחידת דיור אחת מכוחה. ומה אם לא עמד הקבלן בזמנים? (וכן, זה יהיה קבלן. למדינה כבר אין את "סולל בונה" שתעשה את זה בשבילה. הביצוע יהיה חייב להיות באמצעות השוק הפרטי, והשאלה היא האם הקרקע עצמה תופרט, או שמא רק הבניה). אז אם הקבלן לא עמד בזמנים, לא קורה כלום. התכנית, במקום להתבטל מאליה, נשארת בתוקפה. אין שום מכשיר בחוק שיחייב את הקבלן להתקדם הלאה בבנייה. הדבר היחיד שהחוק קובע הוא שמתכנן המחוז יודיע על העיכוב לועדה המחוזית, וזו יכולה לשנות, להתלות או לבטל את התכנית.

כלומר, מה שעושה החוק הוא הגדלה מהירה של מלאי הדירות המתוכננות, בלי שהוא יוצר מנגנון כלשהו למימושן של הדירות המתוכננות האלה. ותוך התעלמות מזה שיש כבר מלאי דירות מתוכננות של כ-160,000 דירות שרק מחכות שיממשו אותן. הבעיה היא שמעבר לכך, החוק גם כולל בתוכו פרצה שמאפשרת לשחק עם תכניות שאושרו באמצעותו בלי הליכי בקרה מסודרים ושקופים. וזו הנקודה הקריטית. זוכרים שבחוק התכנון והבניה הרגיל נקבע ששינויה של תכנית יעשה במתכונת שבה היא התקבלה? אז חוק הוד"לים אינו כולל הוראה כזו. ניתן לקרוא את לשונו היבשה של החוק כמאפשרת שינוי תכנית במתכונת של כינוס הועדה המחוזית, העברת החלטה ותו לא. בלי התנגדויות, בלי שיתוף של הציבור, בלי שקיפות, ובלי כל כלי שיבטיח שהשינוי הזה עומד בתכלית שבבסיס חוק הוד"לים – בניה מהירה למגורים.

תרחיש הקיצון הבעייתי שעליו אני חושב הוא של קבלן שיגש למכרז לביצוע פרוייקט וד"לי, ועל מנת להבטיח את זכייתו יגיש הצעה זולה במיוחד. למעשה, ההצעה תהיה כה זולה עד שהיא לא תאפשר לקבלן להרוויח שקל מהסיפור. לכן, אחרי שנתיים וחצי יודיע הקבלן שאזלו מזומניו, ושהוא אינו יכול להמשיך בביצוע הפרויקט. אלא אם כן, ישנו לו את הפרויקט. ואיך עושים את זה? אפשר, למשל, להפחית את מספר יחידות הדיור. במקום לבנות 200 יחידות דיור סטנדרטיות של 3-4 חדרים שאפשר לשווק במחירים הגיוניים לאנשים כמוני, יבנו רק 100 יחידות דיור של 6-7 חדרים שיעלו פי 3 וישווקו למאיון אחר לגמרי. ואת זה יעשו בלי שהציבור יוכל להתנגד. דוגמה אחרת יכולה להיות הפוכה לגמרי: הניחו שאחרי שנשמעו התנגדויות לתכנית הוד"לית, הוחלט להגביל את מספר יחידות הדיור בתכנית מסויימת ל-500, כדי לא ליצור צפיפות גדולה מדי באזור ולא להוות מטרד לשכנים. אחרי שנתיים וחצי יוכל הקבלן לבקש להגדיל מאוד את מספר יחידות הדיור ולבנות בהיקפים גדולים בהרבה, בלי שלאנשים שמתגוררים מסביב יש יכולת להתנגד לזה (ולא פחות חשוב – אם מלכתחילה הוגבל מספר יחידות הדיור בשל בעיית עומס על התשתיות, הרי שחריגה מסיבית מההגבלה תביא, בסופו של דבר, לבניית סלאמס).

עכשיו, שיהיה ברור: אפשר לפרש את חוק הוד"לים גם אחרת. אפשר להגיד ששינוי תכנית וד"לית חייב להיעשות כמו שמשנים כל תכנית אחרת. אפשר לקוות שאם מוסד תכנון ינסה לעשות את התרגיל שאני מפחד ממנו, יבוא בית משפט ויסטור על לחיו. אלא שאני חושש שאתבדה. כל מה שהיה צריך לעשות כאן הוא פעולה פשוטה, נדמה לי שקוראים לה "קופי-פייסט", שתכיל את ההגדרות של חוק התכנון והבניה במלואן גם על חוק הוד"לים. וכשפעולות פשוטות כאלה לא נעשות, אני מפתח חשדות.

-=-

נשימה עמוקה. ומלבד זאת אני סבור שיש להפיל את ממשלתו של בנימין נתניהו.

(רועי רוטמן)